對當前時期農村社會穩(wěn)定與深層風險因素的研判

說實話的人

對當前時期農村社會穩(wěn)定

與深層風險因素的研判

作者：武漢大學中國鄉(xiāng)村治理

研究中心課題組

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過去20年，武漢大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心組織數(shù)千人次，在全國近1000個村莊開展調研，累計駐村超過10萬個工作日，近距離觀察鄉(xiāng)村變化。在理論研究之外，還以隨筆和政策報告的形式將一線情況記錄下來，部分編輯為內部報告《田野來風》（每周1期）。近期將選取部分“田野來風”報告在“新鄉(xiāng)土”發(fā)表。

黨的十八大以來，國家惠農政策力度不斷加大、掃黑除惡專項行動展開，基層社會秩序和鄉(xiāng)村面貌大幅改善，農民安全感和幸福水平全面提升。20年的經濟社會快速發(fā)展，使得以農村貧困、干群關系緊張為代表的傳統(tǒng)不穩(wěn)定因素日益減少，已不構成當前鄉(xiāng)村社會主要矛盾。與此同時，部分地區(qū)激進城鎮(zhèn)化、基層治理普遍“過熱”以及鄉(xiāng)村進一步空心化引發(fā)的新型社會不穩(wěn)定因素在增加，社會轉型帶來的一些非傳統(tǒng)安全問題值得重視。

一

當前影響農村社會穩(wěn)定的突出風險

當前影響農村社會穩(wěn)定的突出風險，主要包括三個方面：

1

基層體制“過熱”造成的鄉(xiāng)村治理風險

鄉(xiāng)村體系“失靈”風險。鄉(xiāng)村治理是國家治理體系的末端，鄉(xiāng)村治理承擔惠農政策執(zhí)行、組織農民群眾和搜集民情民意等職能，鄉(xiāng)村是國家治理體系中的“手腳眼”。近年來，在國家推進治理現(xiàn)代化的背景下，各地大幅度推進農村基層治理體系改革，不少地區(qū)將基層治理現(xiàn)代化簡單理解為治理形式上的現(xiàn)代化，推動諸如村干部全職化、坐班制，基層治理網格化、技術化以及辦公軟件化、流程化等改革。高標準黨群服務中心設施、先進信息技術手段運用、鄉(xiāng)村干部年輕化、學歷化等，本應服務于提升基層治理水平，許多地區(qū)卻本末倒置，將其作為衡量基層治理水平的標準。其結果是，這些外在形式層面的改革加劇了形式主義，疏遠了干群關系，弱化了基層干部服務群眾和組織的能力。

疫情防控是對基層組織與動員能力的直接檢驗，過去兩年間，我們觀察和比較一些不同城市的疫情防控情況。其中一些地區(qū)依托雄厚財力，在街鎮(zhèn)村居兩級大力實施政府購買服務，也較早構建起橫向到邊、縱向到底的網格管理體系，其基層治理創(chuàng)新一直走在全國前列。但是在疫情防控中卻存在基層動員和組織能力弱，應急情況顯得手忙腳亂。究其原因，是平時過于依賴“第三方”提供服務，基層干部長期缺乏直接做群眾工作的機會鍛煉。還有一些地區(qū)的基層治理資源相對不足，無法倚重“第三方”，基層干部反而不得不靠嘴說服、用腳上門，親自解決群眾各類細小瑣碎的矛盾和問題，反而鍛煉了組織能力，密切了干群關系，能夠很快實現(xiàn)“平戰(zhàn)轉換”。這說明，資源過多而利用不當，反而會造成基層脫離群眾。

鄉(xiāng)村體系“失聰”風險。過度正規(guī)化的基層治理不僅“手腳”被束縛，還存在“失聰”風險。取消農業(yè)稅之前，有個流行說法是“村騙鄉(xiāng)、鄉(xiāng)騙縣”，形容當時農民負擔太重以及群眾聲音很難向上反映。目前各級工作規(guī)范化，表面上農民表達訴求的制度化渠道在增加，實際上規(guī)范化的基層體系只接納制度內信息，忽視制度外信息，向上傳遞信息時具有很強的篩選性�；鶎痈骷壷�間似乎達成一種默契，一方面抱怨“形式主義之苦”，另一方面卻熱衷于各種形式主義事務，使自己忙起來，不去了解和解決真正的矛盾和問題。一些基層干部從個人角度很容易看到具體問題的突出，但是卻由于工作壓力、精力、考核等各方面顧慮，正式體制會有意忽視一些社會突出矛盾。比如，精準扶貧在各地具體落實中難免出現(xiàn)一些問題，損害了扶貧工作成效與嚴肅性，然而，基層幾乎很少主動反饋，第三方評估的客觀性有待加強。這種情況在近年來的鄉(xiāng)村振興領域依然突出。基層“失聰”意味著真實情況無法暢通地反映上去，影響上級決策。

基層治理“過激”風險。農村稅費改革之后，三農工作遵循“多予、少取、放活”原則。國家不僅“不取”，而且向農村轉移支付越來越多，一些地區(qū)國家資源輸入整合使用，打造各種鄉(xiāng)村“亮點”，浪費情況嚴重�；鶎又卫怼斑^激”表現(xiàn)為兩個方面。一是目標過激，最典型的是不少地區(qū)片面化地理解“鄉(xiāng)村振興”，將長期性的國家戰(zhàn)略變成短期的地方主官行為，一些地區(qū)不切實際地推行一二三產業(yè)融合，存在鄉(xiāng)村振興“景觀化”問題。二是行為過激，由于目標定得太高，一些地區(qū)不僅整合財政資金打造鄉(xiāng)村建設亮點，還將手伸向農民，采取“合村并居”和土地流轉等一些激進措施。鄉(xiāng)村振興“過激”不僅扭曲鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略本身，而且動搖“三農”壓艙功能。

2

縣域城鎮(zhèn)化帶來的基層社會風險

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，但是，城鎮(zhèn)化推進要做到與經濟社會發(fā)展匹配。近年來，農民大規(guī)模向城鎮(zhèn)轉移，縣域城鎮(zhèn)成為農民進城的主陣地。當前，一些中西部地區(qū)近一半的農民在縣城和中心城鎮(zhèn)購置商品房，這一比例還在繼續(xù)提高。農民進入縣城除了追求生活方式改變的自身原因外，地方政府的政策誘導也是重要推手。2010年以來，一些地方政府采取了“經營公共服務”的縣城開發(fā)政策，有意通過教育醫(yī)療等基本公共服務集中規(guī)劃，高標準建設“教育新城”，劃分學區(qū)，將義務教育與進城買房掛鉤，利用農民追求更高教育質量的心理誘導其進城買房，人為推動縣城房地產繁榮。

新型城鎮(zhèn)化“以人為核心”，在一些地方執(zhí)行中卻變成“以人口為核心”；讓農民分享現(xiàn)代化成果的積極城鎮(zhèn)化目標，變成依靠農民支撐房價地價的激進城鎮(zhèn)化行為。與東部地區(qū)不同，中西部縣域城鎮(zhèn)化普遍缺乏產業(yè)支撐，農民進城買房與職業(yè)轉換脫節(jié)。激進的縣域城鎮(zhèn)化在短期和長期都會制造社會風險。

短期風險：加劇農民負債和地方政府負債。我們在各地調研發(fā)現(xiàn)，中西部地區(qū)農民在縣城買房一部分是一次性付款，還有部分依靠親屬之間借款，商業(yè)貸款情況越來越多。一二十萬元的買房負債，絕對值不高，相對于農民收入的不穩(wěn)定，壓力卻不小。需要注意的是，農民進城買房一般是掏空前二十年的家庭儲蓄，一部分負債家庭透支未來收入。地方政府積極鼓勵農民進城買房，擠占農民長期發(fā)展資源，降低農民其他消費預期，加劇社會焦慮。地方政府負債問題，不少中西部地區(qū)一個縣的各種負債累積達數(shù)十億規(guī)模，財政支出壓力較大。另外，近兩年中西部大部分地區(qū)出現(xiàn)縣城商品房庫存增加和空置率較高、地價大幅下滑問題。

長期風險：激進式的縣域城鎮(zhèn)化改變了基層社會結構，城鄉(xiāng)“三元結構”正在凸顯。國家實施新型城鎮(zhèn)化政策是要打破城鄉(xiāng)二元結構和促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。以房地產開發(fā)為主要形態(tài)的縣域城鎮(zhèn)化政策，在大中城市和傳統(tǒng)鄉(xiāng)村之間，形成了一個缺乏工業(yè)支撐和農業(yè)生產為基礎的“第三極”。調查發(fā)現(xiàn)，縣域城市具有“非工非農”性質，相當一部分農民進城是為了子女教育，很多農民直言，“縣城沒意思，將來等到子女考學后要回農村”�？h城生活具有“消費不低、收入不高”的特點，農民說，進城后“收入是農民，消費是市民”，身份上變成了“偽中產”。由鄉(xiāng)村、縣域城市和大中城市組成的“三元”結構，與以中產階級為主體的“橄欖型”社會結構存在實質不同，缺乏穩(wěn)定就業(yè)支撐的縣域城鎮(zhèn)化，讓低收入和高支出人群在縣城大規(guī)模集聚，構成新的社會風險。

3

值得重視的非傳統(tǒng)安全風險因素

經濟發(fā)展與社會變遷在鄉(xiāng)村領域引發(fā)一些新的風險因素，值得重視的非傳統(tǒng)安全因素包括：

一是土地制度與糧食安全問題。守住耕地紅線是保障糧食安全的關鍵。耕地紅線不僅包括土地資源，還包括土地制度。保障糧食安全尤其需要進一步釋放農村土地制度優(yōu)勢。目前問題在于，土地細碎插花、農民土地權利鎖定已對農業(yè)生產、公共服務供給造成負面影響，產生耕作不便、阻礙機械化作業(yè)和增加生產成本等問題，是土地撂荒、農民種糧積極性下降等問題的深層原因。

二是鄉(xiāng)村文化危機。2018年我國基督教信徒為3800萬人，從實地調查和參考其他方的一些研究來看，農村宗教實際傳播可能較正式統(tǒng)計高。當前一些地區(qū)機械化形式化執(zhí)行宗教工作，形式上“管”的死，“疏”的辦法不夠。一些地方對組織性不強的傳統(tǒng)民俗活動采取僵化管理手段，一些地區(qū)激進推動殯葬改革，只算“土地賬”“政績賬”，不算“文化賬”“政治賬”，措施強硬，不顧及群眾接受能力和社會文化心理，沖擊鄉(xiāng)土文化秩序。調查發(fā)現(xiàn)，凡是民俗文化活動保持比較完整地區(qū)，宗教活動越不容易傳播。越是傳統(tǒng)民俗被破壞比較嚴重的地方，鄉(xiāng)村文化陣地越容易失守。激進化的殯葬改革做法，沖擊鄉(xiāng)村文化傳統(tǒng)，容易引發(fā)與群眾對立。

三是人口與生育問題。一是婚姻問題。城鎮(zhèn)化和人口流動加劇中西部一些地區(qū)的性別結構失衡，農村青年大齡未婚現(xiàn)象急劇增多。中西部地區(qū)不僅存在結婚難、結婚貴等問題，“閃婚閃離”等婚姻不穩(wěn)定問題也急劇惡化�；橐鍪�敗引發(fā)大量的家庭悲劇。經濟上全面脫貧之后，由于婚姻家庭失敗所造成的“社會性”貧困問題，成為新時期農民生活的痛點�！伴W婚閃離”等家庭現(xiàn)象對青少年健康成長造成的長遠影響更是不容忽視。二是農民生育意愿降低。調查發(fā)現(xiàn)，越來越多的農民接受“一胎”觀念，養(yǎng)不起、養(yǎng)孩難的問題向農村蔓延，新一代農民生育觀念的轉變速度不低于城市市民。

四是老齡化問題。人口結構變化與城鎮(zhèn)化疊加，造成農村老齡化問題加速顯化，一些地區(qū)農村常住人口一半以上為老年人。農村養(yǎng)老問題集中于高齡老人和失能老人群體，主要問題包括缺乏日常照料、老人精神空虛、地方政府投入的養(yǎng)老服務供給與農民真實需求存在較大的錯位。

五是小鎮(zhèn)青年問題。農村小鎮(zhèn)青年網絡賭博、網絡借貸、信用透支等問題開始凸顯�；ヂ�(lián)網技術增強金融的便捷性，心智還未完全成熟的小鎮(zhèn)青年用“人生信譽”抵押，一部分人用于創(chuàng)業(yè)，一部分人用于物質消費。一旦創(chuàng)業(yè)失敗或是誤入網絡賭博歧途，很容易成為社會問題。

二

建議

以上三方面問題，有些是短期風險，有些眼前不是很緊迫，而長期積累有可能造成重大社會問題。總體來看，過去一段時期，基層治理中干群直接沖突類、農村物質匱乏所引發(fā)的貧困類和不同群體之間的侵權類風險顯著降低，而社會轉型帶來的系統(tǒng)性、社會性風險有所增加，基層治理改革所引發(fā)的內生性風險也有所積累。維護社會穩(wěn)定是提升安全和確�，F(xiàn)代化事業(yè)推進的基礎性工作。針對當前問題，可從做好以下幾個方面工作：

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一是調整基層的穩(wěn)定觀。

辯證地認識和對待社會矛盾，樹立正確的基層穩(wěn)定觀念。當前基層工作追求絕對穩(wěn)定，部分為了規(guī)避考核扣分，部分由于應對能力不足，對于社會矛盾采取“防萬一”態(tài)度和“以堵為主”的工作方法，投入大量精力和資源應對偶發(fā)性的“小概率”事件。一些領域“問責泛濫”現(xiàn)象突出，基層壓力過重。地方政府中的絕對穩(wěn)定觀不僅反映官僚主義問題，還與“不問過程、只管結果”的量化考核方式有關。將過去比拼GDP增長的工作方法帶到社會治理中，將群眾工作變成冷冰冰的數(shù)字統(tǒng)計和對“表”找差，必然造成各種形式主義。要認識到，矛盾是推動社會進步的動力。要對基層各類風險因素做出科學判斷，一些苗頭性、傾向性的問題可抓早抓小，那些非安全性的日常糾紛和社會沖突，保留一部分“冗余”空間，可以起到社會情緒“減壓閥”作用，要避免“一刀切”式將矛盾“清零”的機械思維。同時，各級政府需要切實提升輿情駕馭能力，既要善于甄別和回應輿情暴露的真問題，也要避免“小概率”事件在網絡上“泛政治化”傳播，防止工作被輿情牽著走。對于已經發(fā)生非人為性事故的，上下級首先定位為“同志”關系，共同尋找原因和解決辦法，避免“問責泛化”造成上下級割裂。

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二是基層治理要增強群眾工作。

當前，鄉(xiāng)村治理領域存在的風險之一是各種形式化改革，將干群關系“改遠了”，將基層群眾工作能力“改沒了”。各級社會治理改革不能變成“炫技”“炫富”和“硬件秀”“技術展”。脫離群眾工作的基層治理體系浮在“社會”之上，不了解群眾真實想法，更不能將分散的群眾組織起來，錯誤地認為“凡是用錢能解決的問題都不是問題”，用政府購買服務替代干部說服教育工作，到了關鍵時刻就會出現(xiàn)基層組織“找不到群眾”、“聯(lián)系不上群眾”和“聚攏不了群眾”。推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化要從兩個方面防止內生風險。一是中西部地區(qū)避免盲目學習東部地區(qū)“經驗”。近年來，東部一些地區(qū)將基層治理形式創(chuàng)新當做“政績”抓，為改革而改革，宣傳的比實際成效多。中西部地區(qū)盲目照搬東部地區(qū)經驗，不僅不具備東部地區(qū)的基礎條件，反而將自身具備的群眾工作方法丟掉，存在很大問題。在這方面，一些重點涉農部門尤其要更加注意從中西部地區(qū)發(fā)掘基層治理好經驗好做法。二是避免基層體系剛性化。一些地區(qū)推行的村干部坐班制，造成村級組織“半行政化”，群眾自治軟弱無力，國家體制與基層社會之間缺乏緩沖地帶，造成了國家政策進入鄉(xiāng)村“硬落地”，缺乏因地制宜轉換�；鶎尤罕娮灾我�加強，鄉(xiāng)村工作不要變成政府包辦代替。

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三是鞏固“三農”壓艙功能。

鄉(xiāng)村在我國現(xiàn)代化進程中扮演者“穩(wěn)定器”和“蓄水池”功能。2008年國際金融危機期間，我們在西南地區(qū)調查，返鄉(xiāng)農民說，“回家就是多雙筷子”。2020年春季，因疫情封閉幾個月時間，有湖北農民說，“終于過了一個長春節(jié)”。農民返鄉(xiāng)有房住、有地種，鄉(xiāng)村不僅提供了基本物質保障，更重要的是提供了安全感。農民有安全感，整個社會才有安全感。我國現(xiàn)代化進入攻堅階段，“三農”壓艙功能愈發(fā)重要。鞏固“三農”壓艙功能要做好幾點：首先，農村土地制度改革要穩(wěn)妥，土地的第一屬性是生產資料，發(fā)揮社會保障功能，避免土地改革上的“財產”話語陷阱。其次，避免激進城鎮(zhèn)化政策，要防止中西部地區(qū)農業(yè)縣借中央加強縣城建設的政策，不切實際搞縣城大開發(fā)、大建設，再搞出一輪大拆大建。要對房地產拉動的縣域城鎮(zhèn)化降溫，嚴禁地方政府用行政手段將農民“擠進城”。要加大縣級政府債務問題監(jiān)管力度。發(fā)展縣域經濟不能一窩蜂，要科學論證，深入調查和做好省級統(tǒng)籌規(guī)劃。一些地區(qū)推行強權擴縣改革時，要同步增強而不是弱化市級和省級規(guī)劃管理能力。

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四是堅持“底線”化的鄉(xiāng)村建設策略。

目標定位上，鄉(xiāng)村建設應當關注大多數(shù)農民的多大多數(shù)需求，鄉(xiāng)村振興不等于鄉(xiāng)村一二三產業(yè)融合，資源有限，地方政府將有限的財政資源用于打造少數(shù)幾個“亮點”，鄉(xiāng)村建設必然不具備“普惠性”。工作方法不平衡，容易造成群眾不平。要改進鄉(xiāng)村建設成效考核辦法，各級政府推動工作時要少看點、多看面。鄉(xiāng)村建設資金要向基礎設施改善、農村土地整治、教育醫(yī)療公共服務供給等方面傾斜。規(guī)范地方政府產業(yè)發(fā)展政策，建立財政上的鄉(xiāng)村產業(yè)資金投放效率長期監(jiān)測機制。對于一些地區(qū)打造的“亮點”和“創(chuàng)建點”，宣傳上謹慎一點，多回頭看效果。戰(zhàn)略定位上，通過鄉(xiāng)村基礎建設來夯實“三農”壓艙基石，按照城市與鄉(xiāng)村“一動一靜”“一陽一陰”的思路定位，從安全閥的角度建設鄉(xiāng)村，在內循環(huán)體系建設中，資本與產能進入鄉(xiāng)村要保持限度，避免過度“透支”鄉(xiāng)村。

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五是推進以公共服務有效供

給為核心的縣鄉(xiāng)村體系建設。

農民大量“離土離鄉(xiāng)”并進入縣城的趨勢不可逆。短期看，中西部地區(qū)縣域缺乏內生工業(yè)化基礎，統(tǒng)籌縣域建設應重點從公共服務供給角度入手。具體操作上，可按照人口重新布局趨勢來規(guī)劃縣鄉(xiāng)村公共服務供給體系，縣城建成公共服務中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成農村公共服務區(qū)域中心，村建設成為公共服務站點。農村公共服務采取分層分類供給，基本公共服務主要由政府承擔責任，非基本公共服務引導農民參與，通過資源輸入來組織群眾，避免“政府干、農民看”。

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六是其他若干重點問題應對。

首先，重視農村“一老一少”兩個大問題。“一老”方面，重點關注農村高齡老人，發(fā)揮土地、熟人社會、基層組織在養(yǎng)老方面功能，避免激進的養(yǎng)老市場化改革，探索“以地養(yǎng)老”和農村“互助養(yǎng)老”體系建設�！耙簧佟狈矫妫�禁止地方政府將基本公共服務享受與進城買房硬掛鉤，推進義務教育改革，提升鄉(xiāng)村教育質量，降低農民的“撫育”成本，避免鄉(xiāng)村生育“塌陷”，防止鄉(xiāng)村從人口再生產“高地”變成“洼地”，通過低成本生育養(yǎng)育體系建設，將縣城與鄉(xiāng)村建設成為我國新時期的“人口池”，緩沖大中城市的低生育率問題。其次，重視鄉(xiāng)村文化建設，提高農民自組織能力，充實農民的精神世界，深入研究各地的殯葬改革做法以及其帶來的深層影響，扭轉殯葬改革的不利影響。再者，加強網絡和金融治理，引導農村年輕人“理性創(chuàng)業(yè)”，倡導“理性消費”，減少投機風險。最后，做好第三輪土地承包工作，科學研究、系統(tǒng)討論，廣泛總結各地實踐經驗，借助第三輪土地承包，全面解決農村生產面臨的現(xiàn)實問題，釋放中國特色土地制度優(yōu)勢，夯實糧食供給基礎。

《田野來風》，2022年第25期（2022年5月），武漢大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心主辦，發(fā)表時有刪節(jié)。

說實話的人

關鍵鄉(xiāng)村干部是哪些人擔任？是怎么選上的？這兩個問題解決了，鄉(xiāng)村基層組織才能成為振興鄉(xiāng)村堅實的基礎。

說實話的人

教育資源、醫(yī)療資源、就業(yè)資源可以說全部資源都向城市集中，就決定了農村的衰敗，城市產業(yè)升級和高附加值的項目如果提高不了落戶城鎮(zhèn)的農民的收入那就有麻煩了，回不去，待不住，就成了社會的大問題。

說實話的人

大片農田荒廢多年，百分之八十的人口住進了城或鎮(zhèn)，真正在村的人不足百分之二十。勞動力全部外出，中小學生全部進鎮(zhèn)或鄉(xiāng)場上，陪讀家長隨子進場、鎮(zhèn)。這個農村已不再是上世紀的農村。農村政策應該隨形勢及時預測調整。關注基層政權建設與鄉(xiāng)村自治建設必須關注農民入場、鎮(zhèn)、城的流動情況，才能脫離形式主義，切中實際�，F(xiàn)實是中、西部地區(qū)人六成已進城，二成在（鄉(xiāng)）場、鎮(zhèn)，一半勞動力流動到縣區(qū)市外務工，而農村戶籍人口量仍然看似龐大。

攝影愛好者

農村都沒人了，是個大問題！

攝影愛好者

楚最丁

藍妮

藍妮

江湖水